昨天，市十四届人大二次会议开幕，上海市市长杨雄在政府工作报告中谈到，2014年的主要任务是重点做好8方面工作，“头号”任务就是建设中国（上海）自由贸易试验区，全面深化改革开放。

　　尽管才“出生”4个多月，备受关注的自贸试验区今年下半年就将面临“交答卷”的迫切任务。如何突破瓶颈，实现制度创新，达成自贸试验区可复制、可推广的目标，成为代表委员在两会上热议的话题。

　　瓶颈一：制度创新如何“升级”？

　　观点：“用户体验”倒逼制度创新

　　“国务院各部门都在加快改革，许多兄弟省市也纷纷提出要建立自贸区，留给我们的改革窗口期其实很短。”尽管自贸试验区挂牌几个月来，已经成为众多企业纷至沓来的热土，但市人大代表简大年却不敢懈怠。他表示，2014年是自贸试验区制度创新、模式创新的关键年，要推出第一批可复制、可推广的内容。

　　在他看来，2014年自贸试验区能否交出一份让国家、社会、市场、企业满意的“答卷”，首要的是继续把制度创新作为主线，研究第一批可复制、可推广的内容；同时，也要注重功能拓展。这是相辅相成的，制度创新的根本目的就在于打造贸易便利化环境，进一步释放市场和企业的活力和能量，提高上海对全球资源的配置能力，对国际市场的驾驭能力，和对全球经济的综合服务能力。

　　需要借鉴国际经验，在操作中形成好的案例、流程，“注重用户体验，满足企业的发展需求，让‘用户体验’倒逼制度创新，成为检验制度创新成果的重要标准。”

　　同时，政府部门还需精心打造帮助企业“走出去”的平台，比如资金管理、法律服务、投融资便利化、信息服务等。“企业会源源不断地给政府提出新需求，而这些‘用户体验’带来的需求，就是活生生的制度创新的源泉。”

　　瓶颈二：内外资企业比例悬殊怎么办？

　　观点：自贸试验区不是投机资本的“自娱区”

　　在红红火火的“自贸热”背后，不少代表通过深入调研，也提出了“冷思考”。市人大代表宋钰勤表示，自贸试验区是全国服务业开放的试验田，挂牌以来，在投资管理制度、贸易监管制度、金融制度、综合监管制度等方面大力创新，各类新型业态发展提速，在较短的时间内已初见成效，但一些问题更值得关注。

　　一是区内新设企业结构失衡，制度配套滞后导致大型外资观望。截至去年末，区内新设内资企业共3405户，新设外资企业228户，比例悬殊明显。除原有外资机构的增资外，缺少新增的、与自贸试验区市场地位相匹配的国外大型机构入驻。

　　二是区内房地产市场泡沫初显，投机气氛浓重，产业用地支撑不足，真实需求受到挤压。从当前入驻自贸试验区的机构来看，不少瞄准房地产投机，主业不清，甚至囤积注册资源。

　　三是区内金融要素市场集聚的市场配套环境相对滞后。自贸试验区金融服务作为贸易与投资自由化的支持，推进相对落后。尽管央行30条已经推出，但相关金融细则尚未落地，对能源、贵金属等要素市场集聚所必需的仓储物流、人才服务、产业用地等市场配套缺乏顶层设计。

　　宋钰勤认为，自贸试验区绝不应成为充斥境内投机资本的“自娱区”，亟待进一步加强配套支撑体系建设，并建议：

　　■ 加大政策支撑，加快顶层设计。积极争取上级监管部门、相关部委支持，加快推动相关金融细则落地；借鉴深圳市政府“一号文件”等形式，出台专项制度，加强顶层设计，搭建自贸试验区平台，重点推进金融信息、仓储物流、跨境通关、法律信用、人才流动等基础设施平台建设，优化市场环境。

　　■ 参照国外自贸区经验，积极营造各要素市场的市场环境，推动建立配套服务体系。

　　■ 进一步优化产业空间布局，优先满足金融、贸易等产业用地需求，扶持能源、贵金属等要素市场集聚的用地用房需求，重点加大对具有市场影响力、具有行业整合力的国内外大中型机构的引进力度。

　　瓶颈三：“自贸热”带来的“堵点”怎么打通？

　　观点：加快建设自贸试验区南北城际轨交快线

　　“自贸热”背后，也出现了不少“堵点”，自贸试验区内不少区域道路拥堵。市政协委员方奇钟表示，随着自贸试验区建设与运营的深化，必定会涌现出大量的资金流、物资流、信息流和人流，而人员流动需要快捷的公共交通承载，因此建议加快建设自贸试验区南北城际轨道交通快线。

　　“根据2018年到2020年的上海轨道交通规划可以看到，从临港新城到外高桥保税区，坐地铁要换乘两次，约30站。即使不计换乘时间，以平均每站运营3分钟计算，单程也需一个半小时以上。”方奇钟认为，自贸试验区的“三地四区”虽同处浦东新区，但轨道交通没有将它们直接连接起来。虽然从临港新城到浦东国际机场有了直达轨道交通，但外高桥保税区到浦东国际机场以及外高桥保税区到临港新城还没有直达的轨道交通，远远不能适应自贸试验区的发展。

　　为此，方奇钟建议：从外高桥保税区到临港新城，规划和建设专属于自贸试验区“三地四区”的区域间南北向城际轨道交通直达快线，便于自贸试验区之间快速互动，并使周边区域经济也可以向空港、临港新城、外高桥港区等地方延伸，为临港地区注入发展的新活力，为人口导入提供交通保障，促进自贸试验区健康快速成长。

　　瓶颈四：“审批制”转“备案制”，市场风险如何防范？

　　观点：将出具法律意见书作为设立企业的前置程序

　　要建设好自贸试验区，“功夫”远在28平方公里以外。在自贸试验区的制度创新中，“审批制”转变为“备案制”是一项重要内容，也是巨大的进步。但当准入门槛降低时，许多人也担心，如何管控伴生的市场风险和信用风险？

　　市人大代表盛雷鸣认为，在制度创新的过程中，如果没有配套的措施来保障基本的市场秩序和信用机制，很容易从“一抓就死”走到“一放就乱”。尤其是，在信用系统尚未健全的当下，从恶意拖欠债务、商业欺诈，到制假售假、偷税逃税、生产有毒有害食品、豆腐渣工程等屡见不鲜，成为影响和制约市场经济发展的突出因素。

　　他研究发现，企业设立采用备案制的国家或地区，很多在前期都需要专业机构出具专业意见，如律师的法律审核意见等。企业成立是否符合相关的法律要求，交由社会专业机构来评判，专业意见成为备案的必备条件。政府的“有形之手”往后收，而法律框架下的“无形之手”往前走，企业的设立问题就实现了风险可控。

　　他针对自贸试验区建设中亟待解决的难题，建议将律师出具法律意见书作为自贸试验区内设立企业的前置程序。

　　法律意见书的内容一般涵盖：申请事项是否合法合规、投资主体是否适格、投资人提供的文件资料是否真实有效、是否存在与第三人的纠纷或潜在的经营风险等一系列相关事项。政府机构可以依据法律意见书的结论性意见，对不符合法律规定、不符合自贸试验区准入门槛的申请，作出不予备案的决定，从而填平监管真空，实现效率与安全的平衡。