今年7月发生的闵行区古美西路的烈性犬咬人事件，虽已过去一个多月，仍留下诸多问号待解。

　　记者今天获悉，此次事件中媒体披露的网上开店为烈性犬办证的3名涉案嫌疑人，为内外勾结作案，涉嫌买卖国家机关公文、证件、印章。其中两人为宠物店主，一人为区犬只管理人员。目前，3人均已被警方刑事拘留，违法办理的养犬登记证也已被依法撤销。 

　　案件虽然侦破，但制度漏洞如何弥补？记者就此采访了相关部门。

　　1 内外勾结网上叫卖违法办证

　　今年7月6日傍晚6时45分许，闵行警方接到110报警，古美西路发生一起犬只伤人事件。民警到场后发现，伤者已被送医救治，于是将犬只及饲养人张某带回派出所调查。经查，涉事犬只属禁止个人饲养的罗威纳犬，被依法收容。

　　然而据媒体报道，伤人犬主虽然事后表示对自家犬只咬伤他人负责到底，但始终认为责任并不都在自己身上，因为伤人的犬是合法办证的，犬证上标明是“杂交犬”。

　　此后，媒体进行了调查，结果发现有人公然在网上叫卖，声称可以为烈性犬办理合法养犬登记证。上海公安局治安总队获悉后，立即会同虹口、宝山公安分局介入调查。

　　经侦查，涉案嫌疑人黄某是一家宠物店店主，今年2月起，他在闲鱼、微信朋友圈发布办理禁养犬只《养犬登记证》等信息，再通过郜某、潘某帮助办理注射狂犬病疫苗、《免疫证》和《养犬登记证》等事宜。郜某也是一家宠物店店主，但比黄某更加不正规，属于无证经营，他在今年4月结识了宝山区高境镇犬只管理办公室工作人员潘某，潘某的日常工作就是负责辖区内犬只的审查办证。

　　在利益诱惑下，潘某在明知申请材料有瑕疵的情况下，帮助郜某等人办理《养犬登记证》。从今年4月到7月，两人先后从中非法牟利6万余元。

　　目前，3名涉案嫌疑人已被警方刑事拘留，案件仍在进一步调查之中。

　　2 一边整治一边烈犬仍然伤人

　　戏剧化的是，这次震惊全市的狗咬人事件发生之时，本市正在进行为期3个月的规范养犬行为专项整治。

　　据了解，此次整治行动期间，养犬管理部门组织专门力量加大了对拆迁废墟、闲置空地、空置厂房、高架桥洞等城市空地的巡察，及时清除流浪犬患，防止犬只伤人事件发生，先后收容无证流浪犬1.2万余只。

　　那么，为何一边整治一边又出现烈性犬伤人？归根结底是因为全市犬类的办证率太低，处于失管状态，而对于市民无证养犬，法律法规又缺少足够的约束力，执法也碰上两难。

　　据统计，今年以来，本市累计登记、发放《养犬登记证》13.58万张。同时，管理部门通过排摸属地养犬人已免疫未办证的底数信息，会同街镇居委、物业等部门上门宣传、告知督促办证，先后督促办理养犬登记3.39万证次。近20万的办证数看似不少，但记者从业内人士处了解到，本市犬只数量不下百万，也就是说，超过八成的犬只是无证犬。

　　犬只为何办证难？这与现行的《上海市养犬管理条例》对违法违规养犬行为处罚力度不够、违法成本较低有很大关系。以无证养犬为例，按照《条例》规定：饲养未登记、年检犬只的，由公安部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处1000元以上5000元以下罚款，对个人处200元以上1000以下罚款，并督促养犬人在规定期限内进行登记、年检，逾期仍不登记、年检的，收容犬只。

　　但在实践中，面对面广量大的无证养犬，如果真的一律收容，很容易造成市民与政府的对立，甚至激烈冲突，毕竟，很多养犬人将犬只当做家庭成员对待，尤其是相当一部分养犬人是老人，养犬是为了陪伴，一旦执法不当，极易引发舆论质疑。

　　警方表示，针对现阶段对违法违规养犬行为处罚力度不够、违法成本较低的情况，将积极配合相关部门开展《条例》实施效果评估和相关立法调研，并在用足用好现行《条例》开展好养犬管理工作的基础上，认真梳理发现的当前养犬管理工作存在的问题，探索问题解决途径，边实践、边探索，不断积累总结经验，为顺利推动法规修改工作奠定基础。

　　3 犬只管理制度漏洞亟待弥补

　　除了法律法规在实践上的难点，养犬管理目前存在的制度漏洞，也是大型犬、烈性犬伤人事件不断出现的根源。

　　对于这次发生在闵行的烈性犬伤人事件，很多市民难以理解：咬人的罗威纳犬位列“禁止个人饲养的21种烈性犬”名单前列，为何能够办出合法的犬证？按照犬主的说法，犬还是幼犬的时候，就送去经兽医主管部门认定的宠物诊疗机构接种了疫苗，当时接种疫苗的兽医并没有发现这是烈性犬，所以就按照“杂交犬”办了证。

　　业内人士对这一说法并不认可，因为如果是一些小型犬，比如贵宾、西施等杂交后，可能会在品种判断上出现难以辨认的情况，但罗威纳犬的特征是非常明显的。

　　但即使这种偶然性存在，犬只每年都会续办狗证，也就是说每年都会去宠物医院接种疫苗，如果说长大后的犬还无法认定品种，那无疑是荒谬的。这说明在办证的流程上本身存在漏洞。按照目前的办证流程：犬只在兽医主管部门指定地点接受狂犬病免疫接种，并植入电子标识后，饲养人将宠物医院提供的免疫证明及其房产证复印件、身份证等材料，到属地派出所办理养犬登记。

　　值得注意的是，养犬人到公安机关办理狗证时并不需要携带犬只，发证时仅需认准养犬人出具的免疫证明和房产证等材料即可。发狗证的人不是专业兽医，也不是专业的训犬师，光看看狗照片，的确很容易被忽略。

　　针对这一漏洞，上海警方今天上午回应表示，将对初次办证犬只建立“二次过滤”回访机制，会同兽医畜牧部门及免疫点对新办《养犬登记证》的养犬人在3个月后进行回访，及时发现、剔除幼年烈性犬因辨识不清或冒充其他犬种，一经查实即予以收容，并依法撤销《养犬登记证》。

　　4 提升养犬办证便利和含金量

　　“市民愿不愿意办犬证，和这张证的福利多少有不小的关系。”上海市公安局犬类管理相关负责人说，比如人们对户口特别在意，在意的其实是依附其上的福利和待遇，犬类管理其实也是类似的。目前警方正在努力升级完善养犬管理模式，提升养犬办证便利和含金量，以吸引更多市民主动办证。

　　据了解，去年12月，上海市公安局治安总队依托市政府“一网通办”总门户和“随申办市民云”轻应用，正式开通了线上办理养犬登记模式。市民足不出户，通过登录“一网通办”总门户、“随申办”轻应用等线上申请渠道，提交电子材料，提出养犬登记申请，即可线上办理《养犬登记证》的新办、补证、年度审验、变更、注销等业务，证件办理成功后可以选择邮政快递的方式，送证上门。截至目前，通过市政府“一网通办”总门户、“随申办”轻应用线上办证渠道，已成功受理并办理了5399件市民养犬登记申请。

　　为最大限度满足市民需求，警方依旧保留了线下办理模式，市民可至辖区派出所“综合窗口”或辖区“一门式”办理点，提交纸质材料，提出并办理养犬登记。目前，全市公安机关在各区基层派出所设置了244个办理网点，为市民提供《养犬登记证》线下办理渠道。

　　在此基础上，警方正在探索通过协调各方免费提供第三方责任险，通过科技手段升级提供爱犬护犬增值服务等方式，不断增强办证养犬的获得感和附加值，提升市民的主动办证率。同时，警方还在探索与相关部门及市宠物协会合作，建立本市文明养犬信用积分制，并纳入征信体系实施联合惩戒。

　　5 形成管理合力加大整治力度

　　犬类管理牵涉多部门，如何形成管理合力也是关键。

　　按照《上海市养犬管理条例》规定：公安部门是养犬管理的主管部门，负责本辖区内养犬登记证的核发、涉及公安管辖的违法养犬行为的查处以及流浪犬只的收容工作；农委兽医畜牧部门负责犬只的狂犬病防疫，指导动物卫生监督机构实施相关管理以及处罚；城管执法部门负责查处城市化地区饲养、经营犬只过程中影响市容环境卫生的行为；工商行政管理部门（现为市场监管部门）负责对从事犬类经营行为的监督管理。其他部门依照法定职责协同做好养犬管理工作；住房保障房屋管理、卫生、财政、物价等相关行政管理部门按照各自职责，共同做好养犬管理工作；乡镇人民政府和街道办事处配合做好养犬管理工作。

　　上海警方表示，下一步公安机关将加大对重点时段、重点公共区域（尤其是市中心城区）的巡查力度，重点发现、整治个人违规饲养烈性犬、流浪犬患突出等问题，依法处罚遛犬不挂犬牌、不系牵引带，大型犬不戴嘴套等违规行为。凡查实免疫办证网点未尽审查审核义务，在《免疫证》填报虚假信息的，一律抄告同级农委，建议吊销免疫点认定资质，对相关责任人员予以处理。

　　在此基础上，警方将充分依托市犬类管理领导小组，与农委、城管等部门建立协作会商、双向抄告、情报通报、案件移交等联动机制，探索建立养犬信用积分制，将根据积分情况运用到养犬管理中，形成齐抓共管的监管合力。