据国家统计局数据，2017年中国全年出生人口1723万人，比2016年减少了63万人，比卫计委预计的2023.2万出生人口，又少了300万人。

　　瞭望智库近日刊文，称年轻人不愿意生孩子，原因除了养不起，大概就是没人照顾小孩了。无论是即将为人父母，还是已经带了两三年小孩，摆在年轻夫妻面前的难题就是：谁来带孩子。不是所有家庭都有钱支撑全职妈妈的梦，也不是所有的老人都有时间有意愿带孙辈。

　　上海经过3个月5个区的先行试点，8月1日起，全市各区将全面受理相关托育机构的申办。这种“先行先试”能否补齐之前的幼托“短板”？

　　三岁之前 九成养育靠老人

　　当你愿意付出一部分金钱，求助市面上专业的幼托机构帮你照看孩子，会发现偌大一个城市里竟然难觅托儿所踪迹。民革上海市委在2018年上海两会期间提交的《关于构筑完整幼托公共服务体系的建议》的提案中指出，当前的托育方面，家庭精力有限，监管机构缺位。调研中隔代养育比例达79.14%，仅9%女性愿意生育二孩，不愿生二孩的最主要理由是“没有时间和精力照顾幼儿”，占70.59%。调研中由专业幼托机构照顾的幼儿仅1.6%，近20年公立托儿所逐年减少，目前上海仅余托儿所21家。企业办托困难重重，且难以达标。对学前教育，尤其是0~3岁幼托机构存在监管盲区，不少民办学前机构在工商、民政注册后，再也无人监管。

　　上海大学“数据科学与都市研究中心”于2017年7月完成了上海都市社区调查，调查显示，近三成的上海父母（31.7%）在子女3岁以前不参与照顾。进一步分析采用这种模式的家庭可以得知，其中94.8%家庭的3岁前养育完全依赖隔代养育。

　　三四十年前，你会发现托儿所曾经在中国遍地开花，当这些托儿所都慢慢消失后，中国也迟迟没有形成一个正常的托儿市场。这其中既有市场和政策的因素，也受到出生人口下降的影响。不过，这并不意味着托儿所就没市场了。2016年卫计委的调查显示，即便家里有老人参与看护儿童，依旧有33.8%的家庭表示有托育需要。

　　更重要的是，幼儿抚养不只是家庭的责任，这可能是更该改变的意识。

　　上海“先行先试”

　　能否补齐短板

　　上海市日前出台了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》正式颁布3个月来，浦东、徐汇、静安、黄浦和闵行5个区先行试点，现已新设11家合法登记备案的3岁以下幼儿托育服务机构。8月1日起，全市各区将全面受理相关托育机构的申办。闵行区表示将积极推进福利性托育机构建设，鼓励企业、园区、事业单位兴办福利性托育机构，计划开办3~5家福利性托育机构。而在浦东，今年暑期，首批两家托育服务机构已正式向社会开放，现有45名月龄在18个至36个月之间的幼儿享受托育服务。至7月底，除了已通过合法备案登记的两家托育服务机构，浦东新区托育服务指导中心已接受申办咨询199家，指导机构办理87家，还有10家新的托育服务机构正在申办受理过程中。

　　而在此之前，国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》仅规定大力发展公办幼儿园，0~3岁阶段的托育机构仍被排除在公共服务体系之外。本市情况也是如此，“上海市学前教育三年行动计划(2015—2017年)”主要投入建设3~6岁幼儿园阶段的学前教育。从法律层面看，《教育法》涵盖的四个阶段中，唯学前教育没有专门立法。在中国初步构建的覆盖全民的国家基本公共服务体系中，0~3岁的公共幼托教育已成明显短板。

　　我国的《教育法》《民办教育促进法》等法律都提到了学前教育，但对托儿所性质没有做出规定。据中国教育部数据，2016年学前教育总投入2802亿元，占全部教育投入的7.2%，但是这些投入几乎全部投向了幼儿园，托儿所得到的比例微乎其微。

　　上海民办幼儿园约32%，但是，按照上海教育部门的统计，2016年，上海地区独立设置的托儿所只有区区21所，托管人数仅4342人，相比10年前减少了63%。然而，幼儿园“门槛”高，却受到了民间资本的青睐，而托儿所这个更低“门槛”的行业，却遭到了资本的冷落。简单来讲，幼儿园是一种“刚需”——几乎所有的适龄儿童都有幼儿园服务的需求，有更大的价格空间。而托儿所服务则存在很多“备选”，亲戚、朋友、保姆等，使得托儿所不可能有太大的价格空间。正因如此，托儿所才没有得到资本的青睐。

　　 （下转第2版）　　（上接第一版）

　　“他山之石” 幼儿托管的“丹麦童话”

　　幼儿园，属于学前教育，这是世界的共识。然而，幼儿托管，其保育和教育两项功能交织，其教育内容更多涉及人之本能——说话、走路、吃饭、玩耍皆教育，而非规范的经验知识。在性质上，它们是否属于教育，在国际上有不同的认知。一般来说，幼儿托管分别由社会福利部门、卫生部门、教育部门管理，或者，由多部门共同管理。

　　正是由于界限模糊，发达国家在制定法律时，一般将托儿所与幼儿园一并纳入。整体上，托儿所与幼儿园监管标准差异并不大。那么，幼儿托管究竟该由市场还是政府来主导？在国际上有两种典型模式：

　　其一，以丹麦等北欧国家为代表，幼儿教育作为公共服务主要由公共机构或非盈利机构提供服务，政府承担绝大部分成本，费用按照家长的支付能力确定。

　　其二，以英美等国家为代表，主要由私人组织提供服务，政府通过税收返还等方式向雇主（雇主为员工提供企业托管服务）和家长提供补贴，家长按市场价格支付。

　　从入托率、托管费用的家长负担、从业人员素质等指标来看，北欧模式显然更胜一筹。特别是丹麦这个童话王国，为本国儿童提供了世界上最好的幼儿教育服务。

　　首先，从普遍性来看，丹麦3岁以下儿童的入托率达67%，其中1岁以下19.1%，1岁和2岁则分别高达89.3%和93.2%；3岁以上幼童入园率更是高达97%。相比之下，美国入托率不足40%，OECD国家平均约25%。据报道，中国入托率可能低于4%。美国60%左右的入园率甚至略低于OECD国家平均水平。

　　其次，从家长负担看，丹麦家长支付的托管费用最多不超过成本的25%，其余为地方政府支付。

　　平均而言，家长支付的入托费用只占家庭收入的9%，低于美国卫生部制定的家长支付能力标准（托管支出不超过家庭收入的10%）。比如，2岁以下的幼童日托年收费仅4400美元，低于中国很多城市。

　　而美国很多家庭则是不堪重负，平均而言，家庭收入的27%要用于幼儿托管服务，高于OECD的平均水平（约16%），全美有31个州的托儿收费超过大学收费，首都华盛顿托管年收费雄踞全美第一，高达2.3万美元，纽约州、加州也分别达1.4万美元、1.2万美元。即便是由雇主为员工提供的福利，收费也不菲，如著名科技公司Google员工托儿所年收费高达2.9万美元。

　　第三，在服务质量方面，丹麦3岁以下的托儿所的员童比（幼儿与托管中心的员工之比）低至3.3，而美国则是5以上。

　　第四，在影响服务质量的另一个重要指标——员工收入方面，丹麦保育员的平均时薪都有25美元，是美国员工的2倍以上（时薪仅10.2美元）。并且，丹麦的托儿所的员工全部享受社会保险等福利，而美国的85%同行只是零工，没有能够享受这些福利。

　　第五，在政府财政支出方面，丹麦的花费同样是高居榜首——丹麦GDP的0.8%以上用在了托儿所服务上，而美国还不到0.1%。

　　不能把托儿所

　　完全交给市场

　　父母需要托儿所服务，但托儿所服务的幼儿并不能向爸爸妈妈描述服务体验，即便是通过监控也难以解决。在很大程度上，父母选择服务受空间约束（如家或者办公场所附近），这使得服务的竞争性大为削弱。更重要的是，事后的处罚和赔偿，以及市场力量对差的托儿所的淘汰，都无法补偿幼童所受到的伤害。

　　可以说，托儿所是一种非常特殊的服务，市场并不能完全发挥作用。

　　举个例子，2005年，荷兰对幼儿教育行业进行了放松管制改革，将行业标准交由市场主体协商确定，结果，综合服务水平得分从2005年的3.6降到3.0；2001年，被评价为“不满意”的幼托机构只有6%，到了2008年，上升到49%。2011年，荷兰政府不得不重新恢复了强制质量标准。

　　即便是相对市场化的美国，各个州也都设定了质量标准，如员童比、场地、员工资质。并且，联邦政府、州政府和城市政府都有相应财政支持政策。

　　以纽约市为例，联邦政府最高可以退税2100美元，州政府最高可以退税2310美元，市政府最高可以退税1733美元。

　　联邦政府还有各种项目，为低收入者提供更多的支持。对于雇主为员工提供托管服务的，有的州规定雇主托管服务支出的50%可以申请抵税。

　　重视财政投入

　　及雇主责任

　　除了财政投入外，很多国家都相当重视雇主责任：

　　荷兰要求雇主负责儿童托管和学前教育费用的1/3(如夫妻双方分属不同的公司，则各自负责1/6)；

　　英国雇主以各种方式负担了约27%的成本，而政府对雇主承担的成本一般都给予税收优惠或抵扣。

　　在财政投入不足的当下，政府更应该鼓励雇主为员工提供幼儿托管服务。很多研究表明，雇主提供幼儿托管服务有利于提升员工工作效率和忠诚度。

　　由于雇主提供的服务靠近家长，且一般都不以赢利为目的，应对其降低办托门槛。

　　以场地标准为例，特大城市由于土地资源紧张，不应该按照传统的独立幼儿园的建设标准来要求雇主。

　　在我国香港地区的托儿所，生均使用面积为3.3平方米（包括辅助功能室在内的室内活动场所，活动室为2.8平方米），没有室外场地的，则要求在室内活动室标准基础上再增加50%，也就是说生均使用总面积仅为4.7平方米。

　　日本东京标准更低，1岁以下幼童使用的室内活动室面积标准为1.98平方米，1~2岁为1.65平方米。室外活动场所不作强制要求，只有推荐标准。

　　OECD国家室内活动室的平均标准也只有3.6平方米。

　　加强对从业人员的监管

　　幼儿教育服务质量标准不能降低，从业人员的监管必须更加严格。

　　教育部《幼儿园管理条例》规定：幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校（包括职业学校幼儿教育专业）毕业程度，或者经教育行政部门考核合格。保育员应当具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训。

　　从实践来看，不论是幼儿园还是托儿所，中国的从业标准与国际标准差距并不算大，主要问题是有关从业资格的要求没有实际落实，很多从业人员几乎没有获得过规范的培训认证。

　　上海对托儿所从业人员资质规定：早期教养指导人员应具有高中以上的学历，有育婴师以上的职业资格或幼儿园教师的职业资格，对2岁以下儿童实施早期教养指导人员必须经过育婴师职业资格培训。

　　可以比较的是，纽约规定，托儿所负责1岁以下幼儿的老师必须具有幼教专业的大专学历（Associatedegree），或者取得纽约儿童教育认证(CDA),或者高中学历。负责2-6岁的老师，必须获得纽约州的教师资格或者已注册获得有关认证，并接受过早期教育培训。

　　此外，所有从业人员需要注册上岗（如香港），并建立全国从业人员从业及培训记录数据库，才能真正落实从业人员资质要求，防止经营者为降低成本，在获得许可后招用低素质不符合条件人员。这也可以使得从业人员不敢违法，一地违法，就会全国禁入。

　　幼童缺乏基本的识别能力（不能识别虐待行为）、对抗能力（不能拒绝或反抗）和表达能力（不能讲出遭到的虐待），是虐童事件频频发生的重要原因。因此，除了学历资质，加强从业人员任职前的犯罪和虐童背景调查、把坏人挡在门外，也是国际通行做法。

　　此外，如果把内部监控变成网络监控（如家长可以凭密码随时查看，监管部门可以随时抽查），把从业人员的“私人空间”变成“公共空间”，效果应该会更好。

　　总而言之，幼儿教育，不光是家庭的抚育责任，还关系到社会劳动力利用效率（专业幼儿教育更有效率），也关系到人口繁衍，更是国家的希望和未来。社会有责任承担相应的成本，国家必须拿出更多的钱来支持这个行业，必须鼓励更多的雇主为员工提供服务，必须吸引更多的合适的人进入这个行业。