重新审视“小广告”乱象

　　想想看，上百人，为了发小广告，打起了群架。如果“中华第一街”可以容忍这样的无序，那她也就不是“中华第一街”了。

　　南京路步行街是“上海的名片”，不仅在于她的繁华，更在于她的秩序；而秩序的建立，恰恰最能折射法治申城的治理能力和治理水平。

　　如果说，要让所有需求都在法治的框架内得到合法的满足，才是法治社会的价值追求，那么，重新审视“小广告”乱象，就不能不厘清需求所在；既然“呼死你”无法赶走小广告，甚至打工大学生也被拉进小广告组织，那么，职能部门更需研究市场，拿出对策，让合法的服务和资讯满足市场需求。失去了庞大需求和诱人利润，非法小广告自然会退出，就好比已经退出南京路步行街的“机票小广告”。

　　下午3时，在“中华第一街”南京路步行街上，城管宋宝珍一路巡查，又遇到了那张散发小广告的“老面孔”，他拿出步话机通知队友前来处置。

　　做了15年城管，宋宝珍跟小广告的“斗争”没有停止过。从1999年开业至今，“中华第一街”南京路步行街上，小广告一直是治理顽症。小广告存在的根源究竟是什么，15年里又发生了哪些变化，治理小广告又该有怎样的新思路？

　　发动志愿者从源头阻截

　　从每天早上7时30分到次日凌晨1时，三班轮换，每班七八人，在2公里的“中华第一街”上不停巡视，阻止非法小广告——这是黄浦区城市行政管理执法局执法大队南京路步行街中队必须干的活儿。

　　要问小广告惹了哪些麻烦，别的先不说，单单就说社会秩序，常常在南京路步行街上散发小广告的有七八伙人，每伙大约百十人，为了争地盘抢生意，两年前发生过上百人的群殴。这样的无序，是“中华第一街”不能容忍的。

　　汉口路271号，是南京路步行街管理办公室，宋宝珍和他的同事们也在这里办公。有一间办公室专门用于临时堆放没收的小广告，整捆整捆的小广告，堆得满满当当。一捆小广告有10公斤，约1万张，平均一天一次罚没就有20捆，达200公斤。

　　南京路步行街开张15年来，小广告就没有消失过。宋宝珍向记者展示了小广告，内容都是一日游之类的信息，所有广告都显示广告单位为“国旅”、“青旅”等正规旅游社，都有联系电话。

　　“我们按照广告上的地址上门查询，结果，在那个门牌号里办公的确实是‘国旅’一类的单位，但人家压根都不知道有小广告这回事。”宋宝珍说。

　　要抑制小广告蔓延，有一段时间，采用的办法是：呼死你。

　　按照小广告上的电话和联系人，城管要求联系人前来接受行政处罚，如果在法定期限内不来，电信部门就会不停呼叫小广告上的联系人。

　　起初，这个“呼死人”还是有点作用的。但是，问题很快来了。小广告上原来多为上海本地电话号码，后来竟然都纷纷变成了外地号码，而且，还出现了“400”开头的服务电话号码，依照法规“400”开头的服务号码是不能被停机的。而且只要几十元就可以买下“400”的号段，每月支出只要几十元。

　　更让人哭笑不得的是，散发小广告的人使用“呼叫转移”功能，把“呼死你”用在了行政执法部门身上，电信部门并不知晓那个号码是谁的，反正小广告只要在通讯部门登记了呼叫转移，呼叫就很便当地“转移”了。

　　“所以，最近一两年里，我们不大使用‘呼死你’了。”宋宝珍说，“呼死你”是针对不接受处罚的小广告散发者，是末端处理，目的还是要减少小广告的散发，那么，不如在散发前就阻断小广告的散发渠道。如此一来，及时发现，非常重要。

　　2公里长的南京路步行街上，有5个地点四通八达，也是小广告的集散地，如何在小广告发出前就被发现罚没？步行街的监控可以通知城管，但在监控的死角，靠的就是步行街上的志愿者。这些志愿者可能是周边居民，是环卫工人，或者就是游客。志愿者一旦发现小广告出现，就会及时通知城管。

　　“当‘呼死你’不灵光了，我们维护秩序，就需要广大志愿者的帮助。”宋宝珍说。

　　大学生误入小广告组织

　　15年里，在南京路步行街上散发小广告的人群组成变了。

　　早先常常可以看到，七八个十来岁的孩子聚在一起，手持卡片，拦住行人游客去路，把印着小广告的卡片塞到对方手上。当时，那些散发小广告的孩子被叫做“卡娃”。“卡娃”们通常的去处是“未成年人保护中心”——他们是孩子，还不到就业年龄，雇主非法用工，“卡娃”们无论是受蒙骗，还是自愿，都不能游离于未成年保护法之外，他们就被行政职能部门送往“未成年保护中心”接受教育。

　　如今，散发小广告的群体发生了变化。“卡娃”不见了，有年轻力壮的，也有老弱病残的，甚至还出现了一个新的群体——大学生。

　　假期里，一些大学生通过网站寻找打工机会，一些人就误入小广告组织。到了某个地点，工头要求来打工的大学生交出身份证，然后，去散发定量的小广告。完成任务，一天的收入是100元左右。当散发小广告的大学生们被带到城管办公室的时候，他们才知道自己已经触犯了行政法规。

　　南京路步行街两头分别是外滩派出所和南东派出所，每个派出所每天都有20来个散发小广告的在接受教育，“但我们不会轻易把打工的大学生送进派出所，他们大多涉世不深，误信网上的招工信息，我们通常会通知学校辅导员关注此事。”南京东路步行街管理办公室主任戴其林说，非常希望本市教育主管部门向各个高校发出“假期学生勤工俭学警示”，防范非法打工。

　　提供正规资讯满足需求

　　宋宝珍记得，15年前，南京路步行街刚刚开张的时候，每天的客流量大约有10万人，如今，每天达到60多万人，假日最高峰值则达百万人。

　　与客流变化相关的，是小广告内容的变化。2010年前，小广告的内容大多是网点销售飞机票。当时，网点售票的利润空间很大，假如一张票1000元，网点就可得200元；2010年，机票销售政策发生了改变，网点20％的利润压缩到了3％，很快，城管们见不到“机票小广告”了。

　　取而代之的，是迅速扎堆的“一日游”广告。宋宝珍通过多年观察发现，大量外地游客来逛步行街，七八成游客未必会到步行街的商场里买东西，大家就是来走走看看，要是能顺便到周庄、朱家角、乌镇逛逛，也蛮好。游客从哪里获取信息呢？小广告乘虚而入！庞大的市场需求，正是小广告屡禁不绝的根源，也是因此造成种种纠纷不断的根源。

　　“如果游客在步行街上闲庭信步的时候，就能得到正规、合法的旅游资讯服务，那么，非法小广告的生存空间就会被最大限度积压，也就不再需要城管年复一年耗费大量的‘末端治理’成本却难以根绝。”市人大代表金永红律师非常关注小广告的治理问题。

　　“在国外旅游城市，我从来没有见到过小广告。”金永红说，国外旅游经验表明，每到一个旅游城市，很容易就能见到政府设立的“information station(信息服务站）”，游客能够很方便地获取旅游资讯，同时，所有的大宾馆小饭店也都会提供完备的合法旅游服务信息，游客实在不需要“小广告”。

　　目前，黄浦区政府也正在重新设计南京路步行街小广告的综合治理新思路，在城管的“末端治理”之外，治理关口前移，少不了旅游等职能部门的参与。“无论是通过网络，还是在步行街现场，或者其他途径，本市旅游主管部门都应积极打通资讯渠道，为每天数十万计的外地游客提供更便捷、更完备的旅游服务，运用法治思维，适应市场需求，降低社会治理成本。”金永红说。