26.证监会的职能演变 

　　尉文渊在多年后回顾这段历史，不无反思地对笔者说：“我们一直希望通过财政部出面搞一个《国债期货管理办法》，一个统一的全国标准。因为从1994年下半年开始，继上海证券交易所后，深圳证券交易所、武汉、天津证券交易中心也开始开办国债期货交易，除此之外，北京商品交易所等10家期货交易所也陆续开设了国债期货交易，致使全国在短时期内突然有14个交易场所相继推出了国债期货交易。各交易场所之间只顾竞争，一味追求市场规模和交易量，放松了风险监控，保证金管理、持仓限额等监控措施形同虚设。”

　　“由于在国债期货市场占有80%的份额，对于1994年下半年新出现的诸多问题，上海证交所一直想要采取措施，却因为许多问题都牵涉到全国多家市场的统一监管问题，所以迟迟无法下手。尤其是在起草《办法》的过程中，对于市场发展中间出现的一些需要我们严格管制的问题，就是因为各地的竞争使我们产生了犹豫。因为我们想在《办法》通过后，通过财政部的手来对市场存在的问题进行管制。所以在那段时间里，我们就只能等待中央统一精神，省得再变。就是由于这内外多种原因，造成1994年底到1995年初上海证交所在国债期货监管的调整上不是很及时。”

　　没有料到的是，如果没有搞《办法》也就罢了，一直以来财政部国债司就是国债和国债期货实际上的最高监管机构。可1993年11月国务院明确将期货市场的监管权交给了国务院证券委及其执行机构证监会，尽管当时这还只是针对充满乱象的商品期货市场和对此的治理整顿而作出的组织机构安排，但因此就带来一个模糊不清的问题——国债期货市场究竟该由哪个部门来监管？

　　在这里有必要描述一下证监会的职能演变。从1990年上海证交所成立起，有将近2年时间，整个证券市场并不存在全国性的证券监管机构。直到1992年10月，深圳爆发新股发行引发的“8·10”事件（1992年8月10日，深圳发售1992年新股认购抽签表，引发百万人争购，并在此过程中出现舞弊现象而导致社会冲突，由此造成震惊全国的“8·10”事件），才匆匆建立了国务院证券委和证监会。当时明确国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构，而证监会只是国务院证券委下属的监管执行机构。

　　在中国，一个新的政府部门设立，就必然要从原来已经划定的权利范围，挤出属于自己的地盘。当时，国务院证券委更像是一个部际联席会议，依附于证券委的证监会更是名不正言不顺。连已经明确的股票市场，两家证券交易所都并不完全买它的账，证监会几次想要出手，却一直无法直接插手沪深两地证交所的人事与业务领导，因为上海和深圳地方政府也未必把尚未完全取得说一不二权力的证监会放在眼里。因此直到1998年4月，国务院将国务院证券委与证监会合并组成国务院直属正部级事业单位之前，仅作为国务院证券委执行机构的证监会，在权力扩张上无法和其他传统强力部门如人民银行和财政部抗衡，权力扩张能力受到很大限制。

　　同时，在1992年10月成立后，证监会的注意力全在应对“8·10”事件后的股票发行制度改革，沉浸在1993年额度制引发的上市公司新股发行高潮和初次尝试审批权的快感中；面对市场因新股大量发行而造成的下跌，也让证监会自顾不暇。因此，当时的证监会主席刘鸿儒多年后回忆道：“我在任期间，忙于股票市场，没有力量研究债券市场。”

　　直到1993年11月，国务院明确期货市场由证监会监管，这是证监会成立后第一次把部门权力范围扩大到股票市场之外。尽管如此，对于朱镕基决策创建的上海证交所与传统职能部门财政部共同开设和发展的国债期货市场，直到1994年6月，证监会还只能是很客气地表示“国债期货交易对我国国库券的发行和流通有一定的积极作用，可以进行试点。经证监会商财政部批准后，将选择少数交易所进行国债期货交易试点”。而那时候上海证交所的国债期货市场已经渐成气候，此后全国各地渐次开办国债期货的十几个市场，其实谁都没有去征得证监会的批准。