拓宽公民有序参与途径

　　2001年，《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》成为申城第一部经历听证的地方性法规。

　　最近二三年里，《上海市轨道交通管理条例》算得上“最热闹”的一部民生立法，每天700万人次的轨交客流，决定了这部法规的高关注度，这部法规经历了上海人大的第12次立法听证。

　　从第1次到第12次，立法听证制度不断完善，一个显著变化是：听证报告公示。2013年9月，“轨道交通立法听证报告”在上海人大公众网上公示，这也是整个听证程序的最后一环——回应听证陈述人。报告详细阐述了听证陈述人的观点，拿出了处理意见。这样的听证流程，有始有终。

　　立法听证、论证、法律草案等公开征求意见，都是立法协商，拓宽公民有序参与立法的重要途径。今后，这些立法流程，将有明确规范。其中，修正案草案特别提出：地方性法规有关问题存在重大意见分歧，或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会；听证情况要向常委会报告。此外，若地方性法规有关问题在部门间争议较大，可以引入第三方评估，充分听取各方意见。

　　有“前评估”和“后评估”

　　近年来，面对老龄化和少子化的人口发展趋势，“单独两孩”呼声不断。但若“单独两孩”政策实施，可能面临的一种风险是:在短期内受生育政策调整影响，不同年龄段的单独夫妻在3－5年内可能集中生育第二个孩子，形成“生育堆积”，这将对医疗、教育、生育保险等公共服务带来压力，职能部门如何应对可能出现的“生育堆积”？

　　风险评估表明，一旦实施“单独两孩”政策，不会对现有的社会承受能力带来过度压力。2014年2月25日，市十四届人大常委会第11次会议通过《上海市人口与计划生育条例》修正案，3月1日起申城“单独两孩”政策由农村居民扩大覆盖至全市户籍人口。

　　立法风险评估，就是一种典型的立法前评估。如果说，立法后评估是再审视和回顾，那么，立法前评估就是前瞻和预判。科学立法离不开“向前看”，也少不了“回头看”——为此，修正案草案增加了地方性法规通过前评估、法律清理、立法后评估等一系列措施推进科学立法。

　　争议条款提请单独表决

　　保护消费者权益，7日内究竟能不能、该不该“无理由退货”？去年，《上海市消费者权益保护条例》修订过程中，“7日无理由退货”是最令立法者纠结的问题。在立法听证中，消费者代表和商家代表更是“针尖对麦芒”，双方的道理似乎都很充分。争论一直持续到表决阶段，由此产生的一种情形是：立法者对法规表决稿的其他条款没意见，总不能为了“这一条”投反对票，可要说完全赞成，那也并非出自“本心”。

　　今后，立法者或可不必为此纠结。修正案草案设立了“单独表决制度”——地方性法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议根据常委会会议审议情况，可以决定将个别争议较大的重要条款提请常委会会议单独表决。如果表决未通过，那么，整部法规就要“表决稍息”，而对分歧条款的“再打磨”不仅有助于充分表达真实意愿，更有助于立法在反复磨合中提高质量。