一场学术研讨会

　　2008年6月21日，闵行区党委、人大、政府、各镇(街道)领导人和来自中国政法大学宪政研究所、财政部财政科学研究所的专家围坐在一起，探讨财政预算改革。北京来的专家研究的课题是“地方公共财政预算监督”，而大约在一年前，闵行区决定推行一场预算改革，这场改革名为“公共预算审查监督制度改革”。闵行有意深化“阳光财政”改革，双方一拍即合。

　　闵行区推进的预算改革是一揽子综合改革，内容庞杂，目标是建立现代公共行政制度。按照设想，通过编制一套科学详细的预算，建立一套以人大审查为基础的民主审查预算制度，并加强对预算执行的监督，从而尝试建立依法理财的公共财政制度。改革包括预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程，这样系统性的预算改革在国内尚无先例。

　　党委、人大、政府如何分工，顾宏平说，党委总揽全局，提出战略目标；政府各部门每年4月下旬召开下年度的预算工作会议，开始编制预算；人大作为权力机关代表民众审查、批准预算——这样就科学地解决了党委、人大、政府间的关系。

　　一份绿皮预算书

　　审查政府预算，是宪法和法律赋予各级人大的职权。不过以往的人大预算审查，往往流于形式。人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表。2008年1月召开的闵行区四届人大三次会议上，代表们被震撼了。每个人大代表收到一本绿皮的、用再生纸印刷的、358页的财政预算详表。

　　除了人员工资奖金、办公经费、项目经费、民生支出等大宗预算费用外，“账本”的透明度和细化程度令人惊叹。举个例子，开一个会议，摆花要多少钱、茶水要多少钱、资料费要多少钱，都写得清清楚楚。358页公共财政预算报告里，明细账目多达1万多项。

　　顾宏平说，这年，闵行公共财政预算改革迈出了坚实的一步。政府愿意把详细的“账本”交给人大代表看，这就是个很大的进步。在这次会议上，还形成了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，将实用的程序和方法用制度固定下来。

　　但358页的预算书也暴露出问题。由于人代会时间短，整个审议预算报告的实际时间只有半天，“账本”太厚，看不过来，“账本”太专业，看不懂。很多代表反映“看晕了，看蒙了”，于是“编制一个易懂和更概括的预算”成为下一步要做的事。

　　2009年闵行区公共财政预算，还采用了“以结果为导向的预算编制模式”。简单地说，就是政府先确定目标，然后以此为依据，倒推出一个具体的财政预算。第二年的评估，则对目标实现情况给予评估。由于教育、农业、科技属三大法定财政增长项目，改革就从这3个项目开始。

　　三个版本算细账

　　从2009年开始，在闵行区人代会上，人大代表可以获得3个版本的预算报告。“蓝皮书”显示宏观，反映各主管部门预算概览，一个单位的预算浓缩在一张A3纸上，图文并茂展示了一个单位3年来的支出对比情况以及当年的支出功能对比。“黄皮书”，反映各主管部门预算分报告。“电子书”则显示微观，主要反映各主管部门预算明细。

　　虽说2008年的预算书太厚，把人看蒙了，但有的代表就是喜欢看详细清单。“电子书”存在区人代会现场的36台电脑里。有兴趣的区人大代表可以查询。部门预算明细表主要反映本单位最为明细的预算项目信息，包括预算项目名称、内容、明细乃至单价、数量等。点击查看2012年度“电子书”里区社会体育管理中心2012年度的预算报告，其中全区健身气功展演支出，详细到矿泉水480瓶，单价2元，室外会标制作2幅，单价750元。对于“电子书”这样详尽的清单，预算单位自然不敢马虎，否则预算报告就面临被修正的可能。因为人大代表什么背景都有，他们的质疑会很有专业水准。比如，一位人大代表曾对一个单位的硒鼓用量提出质疑：“一年用50多个，难道是吃了不成？”这位人大代表是专业搞复印机的。

　　首份草案修正案

　　人大代表看得见政府预算，看得懂政府预算，才会提出意见。尽管近几年闵行区的“三公”经费支出一直在下降，2012年预计在2011年的基础上下降2.8%，但区人大代表钱天信与几个代表一起合作，把73个部门的会议、调研、培训等费用累加一下，发现总量还是比较高。而在各镇街道调研走访时，一些人提到“会多”，因此削减会议肯定有空间。于是在今年年初闵行区两会上，钱天信领衔32名人大代表共同提交一份预算草案修正案，提出削减2012年度区党政机关会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项预算开支，以2011年为基数，将2012年六项费用的总削减幅度定在5%；而调减下来的资金，建议向民生项目倾斜。

　　第一份预算草案修正案，顺利通过审查与表决。顾宏平说，闵行的公共财政预算改革就是这样一步步深化，人大代表行使监督权，进而推动政府工作，让预算管理逐步走上法治财政、民主财政的道路。本报记者  鲁哲