“开门立法”，不止是把“门”打开那么简单。公开、时效、可行，如何成为地方立法鲜明特色，科学立法、民主立法又如何成为必由路径？

　　2013－2017年上海五年立法规划中，45件法规草案将渐次进入审议程序。今年，“五年规划”已进入第二年，观察本轮地方立法规划的制定和实施，不难看出上海地方立法渐趋成熟的路径和特色。

　　公开 社会组织参与立法规划

　　上海法治研究会，是一个社会组织。2013年，一件重要的事，让这个社会组织很有“存在感”——市人大常委会首次委托社会组织参与5年立法规划建议项目初步筛选。

　　市人大常委会向社会公开征集5年立法规划建议，截至去年3月，上海法治研究会收到市人大常委会法工委转来的立法项目建议共246条，其中社会公众提出88条，政府部门提出115条，其他单位提出43条。市法治研究会对246条项目初步筛选“合并同类项”，形成了174条立法项目建议；之后再筛选合并最后形成60条立法建议项目。

　　什么样的立法项目是公众需要和急需的？第一轮筛选后，市法治研究会对7个行业协会和社会各界就174个项目做了关注度测评。关注度达到100分以上的是：养老保障、食品安全、个人信息安全、诚信体系建设、生态环境保护、物业管理、拆违等领域的立法。此外，国际航运中心建设、促进现代物流业发展、村居委会建设、加强财政监督、加强网吧网络管理、社会救助、外来人口管理、医患纠纷、垃圾分类、房地产市场管理的立法建议，关注度都在60%以上。

　　引入社会组织参与制定5年立法规划，是上海“开门立法”的一次全新尝试。长期以来，以行政部门主导的“部门立法”是地方立法的常见模式。本次立法规划建议征询，则是在立法项目起草阶段，就专门引入社会组织参与，让立法成为普法过程，让规则的制定过程成为公众有序参与民主立法、科学立法的实践过程。

　　时效

　　“自家人”的心愿落地了

　　立法也要讲究“时效性”，动态关注社会发展，积极回应公众诉求。“对立法呼声高的问题，及时启动立法程序；对滞后于现实需要的，要及时修订。”市人大常委会法工委主任丁伟说，5年立法规划中条件比较成熟，任期内拟提请审议的法规草案共45件，其中制定22件，修改23件。

　　上海进入老龄化社会，随着社会老龄化程度的提高，特别是高龄老年人口不断增加，家庭照料功能日益弱化，入住养老院将成为越来越多上海老人的选择。1998年，下岗女工孙保珍创办了“自家人托老所”。15年后，“自家人”从虹口区延伸到杨浦区、长宁区，从一家发展到五家，入住老人从20位增加到150多位，“自家人”已是上海低端养老市场上的知名品牌。

　　“自家人”创办之初，属于非正规就业，照规定，一般非正规就业组织过3年就好转成“正规”，但要办养老机构，面积必须达到1250平方米才能转正。“自家人”都办在社区里，见缝插针，让它长到1250平方米，难！这让孙保珍很为难——转不成正规养老机构，就意味着无法享受政府补贴，“自家人”的硬环境、软实力，就难提升。

　　去年11月，《上海市养老机构条例（草案）》进入市人大常委会一审程序，“孙保珍的关切”也是立法草案的关注之一。今年6月，《上海市养老机构条例》实施。这部地方立法的鲜明导向是：破解老龄化面临的机构养老难题，鼓励社会力量参与养老事业和养老产业，鼓励更多民间资本进入养老产业。最令孙保珍欣慰的是，条例明确有10个人入住，就能办正规养老机构，实施多年的“建筑面积达到1250平方米”，将不再是申城开办养老机构的“必备条件”，以此降低门槛，鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构。

　　可行

　　政策调整前先评估风险

　　老龄化和少子化，让民间呼吁多年的“单独两孩”进入了地方立法视野。今年2月，《上海市人口与计划生育条例(修正案)》(草案)提交市十四届人大常委会第11次会议审议，备受关注的生育政策面临新的调整。

　　任何一部法规的制定，都会涉及社会利益关系的调整，如何让这种调整好用、管用，同时又“风险可控”？事关千家万户的“计划生育”，立法者更需审慎把握。

　　立法调研显示，如果“单独两孩”政策实施，可能面临的一种风险是:受生育政策调整影响，不同年龄段的单独夫妻在3－5年内可能集中生育第二个孩子，形成“生育堆积”，对医疗、教育、生育保险等公共服务带来压力。职能部门如何应对可能出现的“生育堆积”？这些都是立法必须“搞清楚”的大前提。

　　今年3月1日，修订后的《上海市人口与计划生育条例》实施，“单独两孩”进入法定规范——有了一个孩子，要不要再生一个，众多“单独家庭”有了法定的选择权。

　　所谓立法，原本就包括法律的“立、改、废”，社会生活变化了，规则便不能固步自封。因此，立法要讲究“时效性”，更要评估可行性，就好比这“单独两孩”政策的调整。“今后，上海地方立法将坚持科学立法、民主立法。立法前要充分论证、评估，立法后要有法规清理长效机制，科学设置权利义务；同时，开通多种途径，完善立法听证，保障公民有序参与立法的积极性，平衡协调各方利益，促成社会共识最大公约数。”市人大常委会法工委主任丁伟说。

　　本报记者 姚丽萍