权利救济、行政监督和化解争议——《行政复议法》确立了“行政复议制度”的三大功能。“行政复议制度”要实现权利救济，最大限度保护公众利益，又该有怎样的制度创新？对此，黄浦区法院的分析报告提出对策。

　　■ 扩大复议审查范围

　　如果说，行政诉讼是维权与救济的最后屏障；那么，行政复议就是解决行政争议的前沿阵地。黄浦区法院的统计数据显示，逾三成行政相对人在提起行政诉讼前会先提起行政复议。

　　近年来，伴随《政府信息公开条例》实施，公众积极参与、监督公共事务管理的意识不断增强，最近两年，黄浦区法院审结的291件“先复议后诉讼”的行政案件中，案由为“政府信息公开”的案件达到142件，占此类案件总数的48.8%。其余案由涉及社会保险、房屋拆迁裁决、劳动教养、行政处罚等。

　　与此同时，被诉讼机关趋于集中。城市房屋拆迁（征收）纠纷一直是先复议后诉讼案件涉及的主要内容，以市区两级房管部门为被告的先复议后诉讼案件占此类案件总数的24.4%。

　　报告认为，行政复议审查范围的大小直接影响公民、法人或其他组织行政救济的实现范围，也直接决定复议所解决的社会矛盾的宽窄程度。作为带有监督性质的制度，行政复议的审查范围还可以适当拓宽；对于不适合司法审查，但适合行政审查的行为，可以纳入“行政终局”范围，以便更大程度地保护公民、法人或其他组织的救济权利。

　　■ 引入复议听证程序

　　有程序公正，才有实体公正，复议的公正与程序息息相关。因此，复议机关在案件调查过程中应当听取申请人、第三人的意见陈述，如果出现案情重大复杂、案件事实认定困难等情形，可以进一步采取召开听证会的方式审理复议案件——凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政争议，应一律公开审理。

　　听证可以采取两种情形：一种是申请人主动提出，另一种是案情重大复杂，复议机关依职权启动。在听证过程中，应要求双方当事人同时在场，就案件的事实问题与法律问题直接辩论，以便查明案件事实，厘清争议。

　　■ 独立居中解决纠纷

　　近两年，黄浦法院审结各类行政案件894件，先复议后诉讼案件291件，占全部行政案件的32.55％。近年来，虽然行政机关不断规范行政执法，但由于诉至法院的案件数量较大、内容繁杂、新类型新情况层出不穷，行政机关的败诉率总体呈现上升趋势。在黄浦区法院近两年的全部败诉案件中，先复议后诉讼类败诉案件分别为：2011年下半年2件，2012年上半年3件，2012年下半年6件。

　　行政复议的首要功能是：防止和纠正违法或不当的具体行政行为。行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道，关键还在于“公正纠错原则”的落实。

　　然而在实践中，个别行政机关或是为了照顾上下级关系，或是存在“怕出庭、怕败诉”的心理，对于所受理的行政复议案件，不问是否违法、是否存有瑕疵，就维持原来的行政行为。如此一来，“行政复议制度”难免形同虚设，“有错必纠”的法律原则无法得到贯彻实施。

　　为此，强化复议机构和人员的“中立地位”，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响，包括权力和人情的干预，十分必要。

　　目前，我国一些地方正在试行“行政复议委员会制”，对这一制度的有效探索，有助于推动落实行政复议“公正纠错”。

　　本报记者 姚丽萍