1843年鸦片战争后，英、美、法等国相继在上海设立租界。租界之于西方列强是不与本国毗连的“属地”，对中国而言则分明是西方世界侵占中国而形成的一块“飞地”。中国土地上出现近代意义上的警察是从上海租界这块“飞地”开始的。

　　壹　招募华人报更鸣警

　　1842年，中英签订《南京条约》，上海被辟为五大通商口岸之一。1843年11月8日，英国首任驻上海领事巴富尔到任。他在11月14日用英文发布第一号告示，宣布上海于1843年11月17日正式开埠。

　　1845年11月29日，巴富尔借口英侨常与华人发生纠纷，迫使上海道台宫慕久签定《上海土地章程》，作为英国永久租用上海土地的宪章。章程规定界内商民不得将土地租给中国人，实行华洋分居。为了实施居留地内道路清理、桥梁修造、消防机构设置等市政性事务，由居留地内外侨推选3人成立“道路码头委员会”，并授权该委员会对租地外侨按租地面积征收捐税。这便是后来工部局的雏型。随后，法、美租界也相继辟立。

　　英租界设立之初，根据《土地章程》规定，允许西人在租界雇用更夫，维持秩序，但未提及警察队伍。“更夫之雇用得由商人与民人妥为商定。惟更夫之姓名须由地保、亭长报告地方官查核。关于更夫规条当另外规定。其负责之更长，须由道台与领事会同遴派。”租界便开始招募华人当更夫，担任英国人居住区夜间巡逻，报更鸣警。更夫是中国特有的行当，其由地保委派，负责夜间敲更巡视，提醒居民火烛小心和关闭门窗，而英文中无与更夫对等的词，于是英文版章程中意译为Watchman，含有武装警卫的意思。对之，当时的记载谓曰：“夜间击竹之声，远近咸闻。”其存在形式尚未脱离农耕社会的传统窠臼。1848年11月，英租界第一次扩张后，继巴富尔之后担任英国驻沪领事的阿礼国对更夫队伍进行改组，扩建成一支20人组成的Watchman队伍，设更长（Headman）2名。更夫由英国领事管辖，更长由上海道台与英国领事会同遴派。由于当时华洋分居，租界无论地域和外侨人口都十分有限，更夫的职能也相对简单，除了夜间巡视，还负责白天的地方治安。

　　贰　职业化的警察力量

　　随着租界内外国人增多，街道上出现了乞丐和流动食品摊。一些住户乱倒建筑材料以致堵塞道路等破坏环境的现象屡有发生，城区社会秩序的管理开始成为一个突出问题，光靠传统的更夫已无济于事。当时的道路码头委员会就提出非常有必要在租界内建立一支由欧洲人组成的警务力量。1853年，太平天国定都南京，上海小刀会领袖刘丽川率众起义，这是开埠以后上海发生的第一次大规模的武装起义。起义爆发后，城内民众大量逃亡租界，从此，租界的华洋分居格局被改变，成为一个华洋混居、五方杂处的奇特城市空间。租界内挤满了来自上海老城厢的难民。这些难民鱼龙混杂，有家财万贯的富豪，更多的则是一贫如洗的穷人。一时间，租界内居住环境变得混乱，到处都建起了简易木板房，出租给华人难民居住，环境卫生状况极差。治安形势也变得严峻起来：偷盗、抢掠现象蔓延，违反租界规矩的事情经常发生。这时期，人们普遍感觉财产没有保障，生命缺乏安全，即使在租界之内闲游，也必须携带武器。盗贼猖獗到经常攻击租界管理者的地步。建立一支警察队伍的动议再次被提出。

　　1854年7月11日，英、法、美三国驻沪领事召开西人租地人大会，通过新的《土地章程》（即《上海英美法租界地皮章程》），议决成立工部局，作为共同管理租界的行政机构，选举出首届工部局董事会董事7人，取代了道路码头委员会。这标志着原先纯粹监督、实施居留地内市政建设的管理机构，开始向西人社会自治机构转化，逐步成为拥有警察权、立法权和行政权的统治机关。

　　工部局组建同时，立即着手建立Police Station，即“警察局”，而汉语中又没有与Police同义的词。当时，清朝京师设有巡捕营，掌理“诘禁奸宄，平易道路，肃清辇毂”等事项，长官是“提督九门巡捕五营步军统领”，其职能与它相似。据此，Police被译成“巡捕”，而Police Station译为“巡捕房”，简称捕房。因为那时“警察”一词的真义尚未为人们所识，直到1895年甲午战争以后，作为战败国的中国因倾慕日本的强邦之策，才从日语中引进了“警察”这个后起（近代意义上）的概念。尽管后来国内组建了近代的治安机构，并广泛使用“警察”的称谓，但上海租界却一直沿用了富于中国传统色彩的“巡捕”。新的《土地章程》中有关更夫的条款被改成“establishing a watch or police force”，即“建立更夫、卫士或警察力量”，租界当局获得了在租界里建立Police的法律依据，“合法”地将守夜报时的更夫一变而为武装警察。至此，民间自助式的更夫制为职业化的外籍警务机构——巡捕房所替代，这也是中国领土上出现的最早的近代警察机构。

　　7月17日，工部局正式成立，举行第一次董事会会议，讨论组建巡捕房事宜，并决定“为了维护租界的治安与清洁”成立警备委员会。由于工部局这一管理体制属于初创阶段，所以警备委员会职能的发挥经历了一个漫长的过程，而最初工部局对租界的警务管理主要通过1名专职人员来进行，即社会治安巡官，也称巡捕房督察员，此人负责管理属下的一批巡捕，包括纪律管理，又负责租界内治安管理，诸如偷盗、抢劫等，同时还负责租界内收税。他需定期向工部局董事会汇报工作进展情况，并听取董事会有关指示，这些内容便成为工部局董事会每次开会的议题。1865年开始，这一专职人员被警备委员会所代替，其职能在原来的基础上进一步扩大：管理巡捕房所有巡捕；拘捕和管押犯有偷盗、抢劫等罪行的罪犯；征收捐税；进行人口调查；管理妓院、鸦片馆、当铺等；向酒店等颁发执照；管理易燃物资，配合火政处构筑消防井；遣送乞丐；负责粪便和垃圾等污物处理；管理菜场、屠宰场，检查肉类卫生；分析黄浦江和苏州河水质；负责接种牛痘等。从警备委员会的职能可看出，工部局一开始就引进了西方警察管理的理念和方法，将巡捕置于自己的严密控制之下。

　　叁　上海滩首批外籍巡捕

　　7月18日，工部局刊登下述广告，公开招聘巡捕房人员：

　　招聘启事

　　出于服务公众的需要，拟招聘下列人员，在董事会领导下开展工作——

　　一名巡捕房督察员；

　　一名巡捕房副督察员；

　　30名巡捕；

　　……有意者请在1854年7月31日或之前将职位申请书递交给总董。

　　据董事会命令

　　总董：凯

　　上海，1854年7月18日

　　8月19日，董事会宣布，巡捕房招聘的第一任捕房督察员（又称“总巡”）和副督察员（又称“副总巡”）已到任，他们是来自香港警察局的前英国高级警官塞缪尔·克莱夫顿和罗伯特·马根西，月薪分别为150（银）元和75（银）元。同时聘用巡捕29人（未到30人的拟聘数），取代更夫，其中包括随克莱夫顿一同来的8名“优良”英籍巡捕，月薪每人30元。这是上海滩出现的第一批外籍巡捕，习称“西捕”。此外，还雇用华籍书记1名，从事编制租界内华人住房的门牌号，查明租房情况，登记入册。巡捕职责相当广泛，除逮捕罪犯，举凡修筑道路、设置路灯、取缔妨害公众事务、检查军器、解除华人武装、征收税捐等等都在其内。巡捕建立后，将外侨的利益放在首位，对在租界内居住的华人采取警务手段。工部局董事会的董事在早期也轮流值班，处理与华人有关的违警案件。此后，陆续有巡捕自香港到上海履职。直接从香港警察局招聘熟练的巡捕，可节省培训新人的时间，使捕房尽快成立并运转，以应付租界当时杂乱无序的局面。工部局以1500元租用了一民房作为督察员及巡捕用房。

　　肆　巡捕指挥权之争夺

　　工部局的产生，最初是以阿礼国为首的外国领事所倡议，然由全体租地人会议选举出的代表租地人利益的工部局董事会，在执行租界管理事务中同外国领事之间时常会产生分歧。1854年11月，因工部局董事会否认领事有训令巡捕的权利，强调巡捕应由工部局指挥，引起英、美领事的不满。至于原先拥有一定决定权的中国官员更被剥夺了警察管辖权。1855年，小刀会起义失败后，上海地方政府重新恢复行政职能，领事团即宣告工部局巡捕为非“正式的警察”，不允许巡捕备用军火，工部局将军火配给巡捕属“违法行为”；华人在租界内犯罪被逮捕后，应立即呈报领袖领事，并指出“只有中国地方官得以逮捕裁判”。不久，又发生清政府钦差大臣行至租界而被拘留事件，领事团大光其火，要求尽早解散巡捕房，并指出如需保留“几名警察”，这些巡捕“须直接受命于领事团，并对之负责”。1855年3月，领事团又颁布告宣布：“从本日起，似此组织之警察认为事实上已经停止，原有之警官警员非得中外当局之签字允许，不得执行职务。”这个布告表明领事团与工部局双方在争夺警察的管辖权，领事团希望将警察置于自己管辖下，工部局当然不会将已到手的警察管辖权拱手相让，双方遂发生冲突。但领事团与工部局间的冲突只是表面的，他们的根本利益是一致的。工部局董事们敏锐地意识到巡捕在今后租界发展中的作用，因此，他们很快就达成和解。一个月后，双方抛开中国政府，经由阿礼国和工部局签字允准，巡捕继续执行职务，正式成为租界的常备警察，维持巡捕的费用每年不超过6500元，并正式设立巡捕房，后称中央捕房，有西捕30人。

　　由于租界内居住的外国侨民中英国侨民占绝对多数，工部局也毫不例外地一直由英国侨民所掌控。这决定了工部局对租界的管理基本采用了英国的城市管理模式。上海英租界巡捕房制度也直接效仿英国警察制度而建立。它采纳了伦敦大都市警察局的建警方针，于1854年下半年制定《巡捕房管理章程》，其中的规定基本上都来自1829年的《伦敦新警察守则》。警衔制度同样也借鉴了伦敦大都市警察局，以激发巡捕房成员的责任感、荣誉感和上进心，促使他们兢兢业业地恪守职责。巡捕房最初实行的是三等四级的警衔制度，即督察员、副督察员、巡长及巡捕。其中督察员作为巡捕房负责人，总管巡捕房事务，直接对工部局董事会负责。未经董事会总董书面同意，督察员无权雇佣或开除巡捕中的任何成员。督察员在履行职务时应积极、主动地与董事会保持联系，严格执行任何一个董事的书面命令，督察员若对自己职责有疑问，也应及时向董事会提出。按巡捕房督察员职责，租界分成3个警备区域，苏州河和洋泾浜之间为主要警备区域，苏州河以北及洋泾浜以南为次要警备区。督察员应率捕房主力驻扎在主要警备区，并对次要区保持警戒。当时租界地域不广，人口不多，工部局雇佣的人员基本只有巡捕，作为其首领的督察员除负责租界内警务工作，还受董事会指派，协助收取房捐和地税。