从7月1开始，此前备受争议的美国《海外账户纳税法案》正式实施，那么，美国政府为何要大力推动这一法案的实施？其真正目的是什么？引人注目的是，据美国财政部表示，中美两国政府草签了一份协议，分别向对方提供公民账户信息，中美双方这么做是出于什么考虑？此举是否对建设新型大国关系起到积极作用？本版编辑特请专家做详细解读。

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　　财政吃紧无奈出台法案

　　为保税入打击离岸逃税

　　问：奥巴马出台这一法案的背景是什么？主要想达到什么目的？

　　答：美国《海外账户税收合规法案》是奥巴马总统在2009年上台后所推动立法的，并于2010年3月18日获得通过。当时，美国正处金融危机，财政困难，债台高筑。

　　奥巴马政府将第一任期的相当精力投入在财政平衡之上。由于美国朝野两党财政理念相差悬殊，对于增收节支的重点有着很大分歧，因此民主党和共和党对于2011年减支法案的重点是放在军费减缩还是医改方案存有巨大争议。不过，对美国税务居民（主要为美国公民与具有永久居住权即绿卡者）与企业在海外的所得征税，美国国内倒是容易达成共识——美国政府应该知道这些人员与企业的海外资产情况，并对其相关资产的增值课以税负。

　　美国是个高度国际化的国家，其资产也高度国际化，无论是美国政府资产、个人与企业资产都存在世界各地。在美国经济增长良好的时代，美国政府不至于为了财政平衡而去探究美国税务居民在世界各地的账目底细并迫其交税。但在奥巴马总统上台时，美国经济与金融已处严重困境，美国政府不得不广开财源，《海外账户税收合规法案》于是应运而生。

　　这项法案的主要目的是打击美国税务居民之离岸逃税行为。美国政府颁有十分复杂的税法，与此相伴的也有逃税与避税的种种办法。将财产转出美国并在具有严格的金融保密法的国家进行金融投资，不仅可以掩藏财产增值从而逃避纳税，还可掩藏财产本身从而掩盖贪腐。且不论其反贪腐之功效，只要实施这项法案，至少可以达到防止国际逃税、保障美国税入的重要目的。据测算，这项新法案在实施之后的8-10年内有望给美国带来8-100亿美元的收益。

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　　法案涉商业秘密和隐私

　　不少利益相关者表不满

　　问：为什么部分金融机构和企业要反对这项法案？主要理由是什么？

　　答：此法在酝酿过程中就充满争议，不少利益相关者纷纷表示不满，尤其是受该法约束的外国金融机构以及在海外拥有资产的美国税务居民与企业。

　　美国《海外账户税收合规法案》规定，所有的美国税务居民和外国金融机构都必须依照美国法律向美国国税局报告其在海外拥有的资产和账户信息。美国税务居民或企业只要在国外银行存有5万或25万以上美元、保单现金价值超过14万美元，就必须主动向国税局做年度申报。美国海外的金融机构对符合上述标准的美国客户也需向美国税务机构报告。不合作的金融机构如有源自美国的任何收入，包括获得投资处置收入和来源于美国资产的利息、股息收入等，都将被美国政府惩罚性地扣缴30%的预提所得税。

　　然而，这些规定颇是不受欢迎。来自金融机构的批评有二方面。其一，为客户的账户信息予以保密是行业长期以来的准则。在过去，许多金融机构不仅不向外国政府提供这种信息，有些机构甚至不愿向本国政府提供这种信息。三百年来，瑞士执行了其著名的《联邦银行法》，目前吸纳了2万多亿美元的离岸财产，它因此成为全球最大的离岸金融中心，并同另外几个同样具有银行保密法的国家联手掌控着数百亿美元的资金流。其二，各金融机构向美国国税局进行报告必然增加其监管等运行成本。经测算，瑞士的一些银行为遵守这项法案需为系统升级花费上亿欧元。不过，面对美国政府强硬的威胁，各国金融机构中的多数还是决定予以合作。

　　企业的不满也是显而易见。不排除一部分企业确在美国海外进行离岸洗钱，它们因此反对这种推动离岸金融透明化的举措。但即使是对合法守规的企业，它们也未必愿意主动向美国政府通报其海外账户的信息，因为这可能涉及企业的商业情报和竞争。

　　在纳税人方面，同样不排除确有为了逃税或避税而在美国海外开设个人账户的美国公民或绿卡拥有者，但即使对合法守规的税务居民，美国国税局在2011年年底出台的实施细则也引起了他们中不少人的恐慌。根据实施细则，对于居住在美国以外的美国税务居民，美国的新法规还将追问其在海外的其他资产的相应税收。同时，新近通过投资移民方式进入美国的投资者之海外资产的税收，也将被美国政府的新法规所追究。上述法案对美国税务居民海外财产的税收以及补税提出了高要求，这已迫使一些高收入的这类人员放弃了美国国籍与绿卡。

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　　美国提出多种合作模式

　　多数金融机构参与合作

　　问：各国对美国出台的这项法案如何反应？ 

　　答：美国政府针对美国税务居民与企业所开展的全球追税，本身是值得各方理解和尊重的。任何国家都不希望自己的税基松动与税源流失，而全球资金流动和一些国家推行的银行保密法确实为财产隐匿与逃税漏税创造了条件。美国政府制定的《海外账户税收合规法案》，则从两方面着手解决它所面临的这些问题。一方面，该法案要求美国税务居民自己每年在报税时必须计入海外账户资产与其他资产，另一方面则要求外国金融机构与美国政府合作，每年主动将达到上述门槛的美国客户的账户信息向美国政府报告。美国财政部日前表示，迄今已有大约7.7万家在美国注册的美国及国外银行和金融机构同意与美国政府合作，另外还有约70个国家已和美国财政部签署了实施该法案的相关协议。

　　但也必须指出，美国政府用其国内法要求他国银行或其他金融机构予以合作，并威胁将不予合作的他国金融机构列入黑册，并对这些银行相应账户所得的资产增值进行预扣，这种行为无疑具有霸道性质。但是，鉴于美方这种强制征税不无正当性，各国似乎没有特别理由在这个问题上不同美国政府开展合作。况且国际社会多数金融机构已经参与此项合作，因为参与同美国政府的合作而造成美国客户流失之可能几乎不存在（除非流下地下银行）。

　　前面提到，在银行等金融机构与美国政府合作向其提供美国税务居民账户信息的问题上，不少国家存在着合理的主权关切，那就是这种信息外露可能损害国家的金融信息安全。为减轻他国顾虑，美国政府提出了两种合作模式，一种是由金融机构直接向美国提交账户信息，另一种是在两国政府间签订协议，先由银行将账户信息交给当地政府，然后再由当地政府交给美国。这种政府间协议也有两种方案。其一，尽管交出美方客户的账户信息有违本地保密法规，但作为对等互惠，美国也提供对方居民在美国的金融账户信息。其二，由缔约国在国内扫除有关保密规定的法律障碍，从而无需对等互惠。

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　　相互提供公民账户信息

　　中美拓展全新合作领域

　　问：中美两国政府为何愿意向对方提供公民账户信息？各自出于什么考虑？此举对建设中国新型大国关系有何积极意义？

　　答：2013年7月10-11日，第五届中美战略与经济对话在美国首都华盛顿举行。在这次会议上，中美双方承诺将尽最大努力在2014年1月前就美国《海外账户税收合规法案》的实施达成政府间协议。为寻求这一法案的合作方案，美国财政部、美国国税局、中国财政部、税务总局和中国人民银行在去年夏天进行了下一轮讨论，决定以双方对等互惠的方式进行合作。最近，中美两国政府草签协议。根据协议，中国将向美国政府提供美国税务居民在华金融账户的信息，而美国则会将中国公民在美国开设的账户信息向我国政府提供。

　　美国《海外账户税收合规法案》的首要目的是反逃税，同时兼有反贪腐的作用，而这两种作用对我国而言都有着重要意义。随着我国的现代化发展，城镇居民的收入水平逐渐提高，一部分民众的收入增长就更为显著。然而，只要财富拥有者具有中国国籍，中国政府对其依法征税、公民依法纳税就都是天经地义的。目前我国同许多国家签有避免双重征税的协议，但如何防范纳税人利用协议落实上的漏洞，包括两国税率差的空间，如何防范财产藏匿，包括将资金转移到离岸避税“天堂”等，都给中方提出了诸多重大的税收政策问题，而美国的经验包括这次实施《海外账户税收合规法案》对我国有着一定的借鉴意义。

　　《海外账户税收合规法案》的立法目的是反逃税，但对税源之本金的深究则对反贪腐更有时代意义，这也同样对我国有着正面影响。随着中美双方交换公民账户信息的推进，我国政府对中国公民在美国的金融理财状况将有相当的了解。当然，在一场跨国界的反贪腐斗争中，即使掌握了一定的银行账户信息，未必就能消除贪腐，但是，中美互换各自公民在对方国土上的银行账户信息至少能对打击贪腐起到一定的威慑作用，从而提高腐败的成本，则是确定无疑的。中美能如此拓展新型大国关系的合作领域，或许是奥巴马政府开展这一立法时始料未及的。