放开“单独二孩”，真的会造成“生育堆积”吗？地铁逃票，到底要不要在“征信记录”上记一笔？

　　面对这些与民生息息相关的立法问题，何去何从，立法者究竟凭什么拿定主意呢？

　　今年是“十三五”开局年，上海五年立法规划已进入第4年，2013－2017年上海五年立法规划中，45件法规草案渐次进入审议程序。观察“十二五”期间的社会领域立法，不难看出：“开门立法”，看重的是法规的执行力。

　　前一阵子，有位在地铁车厢里吃鸡爪的女乘客，引起舆论的轩然大波。众人愤慨，因为此人藐视公德，更有悖地方法规对乘客权利的明确限定——《上海市轨道交通管理条例》已授权地铁管理方在“乘客守则”中明示不得车厢饮食。

　　而在“车厢饮食”之外，另一个备受关注的立法问题是：逃票。

　　2013年，在《上海市轨道交通管理条例》立法听证会上，市民李金泉是听证陈述人之一，他主张将地铁逃票纳入个人征信系统。

　　其实，几位听证陈述人都认为，故意逃票该罚；但怎么罚，却有分歧。一种声音是，逃票并非因为票价高，在国内地铁票价最低的城市，逃票也达日均1万人次。逃票本身跟经济实力无关，而是个人诚信问题，是道德养成问题。社会治理要靠制度创新，加大违法成本，在5倍或10倍的票价处罚之外，将逃票纳入征信系统才是最有力的惩罚措施。

　　另一种声音是，在将逃票者纳入征信系统之前，不妨区分情节，若及时补票、认真检讨，可否先不纳入征信系统；一旦纳入“征信系统”，市民也可以查询，若有异议要有申请复议的渠道。

　　2013年9月，“轨道交通立法听证报告”在上海人大公众网上公示，这也是整个听证程序的最后一环——回应听证陈述人。报告显示，逃票将被纳入信用信息系统，加收5倍至10倍票款的规定是恰当的，无需加大幅度。

　　2014年1月1日，轨交条例实施。此后，所有的听证陈述人看到的一个变化是：地铁里，逃票的越来越少了。

　　今年，“全面两孩”放开；前年，“单独两孩”却是立法热点。老龄化和少子化，让民间呼吁多年的“单独两孩”进入了地方立法视野，2014年2月，《上海市人口与计划生育条例(修正案)》(草案)提交市人大常委会审议，备受关注的生育政策面临调整。如何让这种调整好用、管用，又“风险可控”？

　　立法调研显示，如果“单独两孩”政策实施，可能面临的一种风险是:受生育政策调整影响，不同年龄段的单独夫妻在3－5年内可能集中生育第二个孩子，形成“生育堆积”，对医疗、教育、生育保险等公共服务带来压力。而立法前的风险评估则表明，职能部门能够应对可能出现的“生育堆积”。

　　2014年3月1日，修订后的《上海市人口与计划生育条例》实施，“单独两孩”进入法定规范——有了一个孩子，要不要再生一个，众多“单独家庭”有了法定的选择权。

　　同理，在国家大法放开“两孩”后，申城计生条例如何适时修订，立法前的风险评估，一样少不了。

　　申城“开门立法”，在风险评估、立法听证之外，立法专家顾问库和基层立法联系点制度，则是去年底产生的一项新制度——一旦立法涉及重大利益调整，则将广泛听取社会团体、专家学者以及社会公众的意见和建议，将民意更好纳入立法决策。

　　立法决策，不止要听专家意见，也要听民间声音，让科学立法、民主立法在地方立法中得以充分实现，这是市人大常委会筹建“立法专家库”和“基层立法联系点”的初衷。

　　其实，2013－2017年上海五年立法规划就已经尝试借助“外脑”参与立法。上海法治研究会，是一个社会组织。2013年，市人大常委会首次委托社会组织参与5年立法规划建议项目初步筛选，上海市法治研究会收到市人大常委会法工委转来的立法项目建议共246条，其中社会公众提出88条，政府部门提出115条，其他单位提出43条。市法治研究会对246条项目初步筛选“合并同类项”，形成了174条立法项目建议；之后再筛选合并最后形成60条立法建议项目。什么样的立法项目是公众需要和急需的？市法治研究会的评估表明，关注度达到100分以上的是：养老保障、食品安全、个人信息安全、诚信体系建设、生态环境保护、物业管理、拆违等领域的立法。

　　在立法者看来，引入社会组织参与制定5年立法规划，是“开门立法”的一次尝试——在立法项目起草阶段，就专门引入社会组织参与，让立法成为普法过程，让规则的制定过程成为公众有序参与民主立法、科学立法的实践过程，法规的执行力，也因此更有保障。