破与立：重构自然保护地体系

　　与散、隔、分、乱、杂等问题相比，一个在自然保护领域内流传更广的词是“九龙治水”。

　　“我知道你们在各自的部委都有很多委屈，你们之间也都有各自的立场。但在自然保护的问题上，我们是同盟军。”据媒体公开报道，在2014年10月下旬召开的“生态文明建设与国家公园体制论坛”上，清华大学教授杨锐对大家如是说。当日，国家发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土部、住建部等相关主管部门和学者聚在一起，讨论国家公园的体制建设问题。

　　这是世界自然基金会中国代表处项目执行总监李琳第一次看到发改委官员出现在这样的场合，在此之前，她也从来没有见过这么多部委的官员如此坦诚地谈自己的想法。

　　国家林业局调查规划设计院副院长唐小平研究发现，中国现有自然保护区域180余万平方公里，覆盖国土面积约18%，大致有12种类型。其中数量为2740处的自然保护区，主管部门也最多，包括国家环保部、林业局、农业部、海洋局、水利部、国土部等。

　　唐小平分析指出，现行自然保护体系有四方面的主要问题。一是体系结构不合理，自然保护区面积占70%以上，并且都在按照1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》进行“一刀切”管理。二是各类保护区域按照自愿性原则建立，布局不合理，许多重要生态区域没有纳入自然保护体系，比如25个国家重点生态功能区内只保护了26.8%。三是体制上由业务部门监管，同时按属地实行分级管理，重要生态区域成为地方政府的唐僧肉;因行政区划、部门职能等导致保护地孤岛化、破碎化，管理交叉重叠等。四是缺少成片、整体、系统保护的类型和机制。

　　根据国务院发展研究中心研究员苏杨的研究，按形成管理体系的标准，我国目前的保护地可以划分为自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区以及文物保护单位(主要指其中的大遗址)和A级旅游景区(有少数没有被其他类型覆盖)这9种类型，共有10余个政府部门管理着这些保护地。从国家层面来看，自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合，环保部负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内分管其所属的自然保护区，其中林业系统管理的自然保护区占大多数;国家级风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理;文物保护单位由国家文物局管理;国家地质公园由国土部管理;水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。在这些部委中，与国家公园建设关系最密切的是国家林业局、环保部、住建部，因为在这些形成管理体系的保护地中，依法而设的只有三类：自然保护区(《自然保护区条例》)、风景名胜区(《风景名胜区条例》)、文物保护单位(《文物保护法》)，前两类以自然保护地为主，正是按照中央《生态文明体制改革总体方案》加强生态保护的主体。

　　无论什么样的划分方式，基于这样的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈都在所难免。

　　实际上，中国各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题已受到学界的广泛关注。在北京清华同衡规划设计研究院有限公司工作，对世界遗产、国家公园、风景名胜区规划与保护管理颇有研究的赵智聪，与清华大学建筑学院景观学系在读博士研究生彭琳、清华大学建筑学院景观学系系主任杨锐在联合署名文章《国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构》中提到：在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，诸多学者认为首先应进行关于国家公园制度的“顶层设计”，即“建立更加注重系统性、整体性、协同性的中国自然保护地体系”，这意味着在建立国家公园体制的同时，应理顺我国现有各类型自然保护地之间的关系，明确各类自然保护地应有的保护目标和定位……然而，关于我国自然保护地体系的“顶层设计”到底如何，却一直没能进行系统梳理。国家发改委公布在9个省份进行国家公园体制试点之后，如何理顺各类型自然保护地之间的关系，成为每个试点省都将面临的重要问题，但是从省级层面出发的试点方案很难触及全国层面的自然保护地体系调整，9个试点省在面对国家公园与原有自然保护地在保护目标、利用程度方面的差异等问题时，普遍选择了回避态度，实际上也无法触及改革应解决的核心问题。

　　在赵智聪、彭琳、杨锐看来，重新梳理我国各类自然保护地的功能、定位，并尽早在各层面达成共识，具有重要意义。

　　国家公园如何“设计”

　　进行关于国家公园制度的“顶层设计”，亦是一线相关工作人员的呼声。邓毅建议，在吸取试点经验和教训的基础上，将中央和省级国家公园的设立纳入机构改革中，将国家公园建设与三级公立公园体系建设、保护地体系建设、自然资源管理体制改革结合起来考虑，以解决由于顶层设计缺失而导致地方缺少一个稳定的制度预期的问题，从而缓解地方的博弈和策略行为，更好地实现保护的目标。

　　这两年，唐小平所进行的研究工作之一，便是对目前中国所有的自然保护地进行重新梳理，力求构建一个新型的自然保护体系。在他的构想中，“新自然保护体系”将分为严格管理保护区、国家公园、野生生物保护区、自然景观保护区、生态功能与资源保护区五大类型。与现有自然保护区域相比，“新自然保护体系”下的严格管理的自然保护区包括了现有的部分自然保护区；野生生物保护区包括现有的部分自然保护区、种质资源保护区、原生境保护小区;自然景观保护区包括现有的风景名胜区、部分自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、沙漠公园、海洋公园；生态功能与资源保护区包括现有的集体林为主的自然保护区、海洋特别保护区、沙化土地封禁保护区、禁猎(渔)区、禁伐区、水源地保护区、自然保护小区等；而国家公园则是一个全新的自然保护“面孔”。

　　唐小平认为，国家公园应将“完整生态系统保护”作为主要管理目标;可允许的活动有“保护自然生态系统完整性和原真性”“生态体验和环境教育”；而它的典型特征则包括三个方面：拥有足够大的面积，包含一个或多个完整的生态系统，具有全球或国家层面代表性的生物多样性及教育、体验意义。

　　“新体系中增加的‘国家公园’为改革开了‘窗口’，有利于重要、典型自然生态系统完整性、原真性保护，有利于自然保护区域整合，从供给侧提供优质生态体验、环境教育场所。”唐小平说。

　　在公众对“国家公园”亮相充满了无限期待的时候，唐小平，这位常年跋山涉水、风餐露宿，每年要主持或参与全国数十个自然保护区科学考察、总体规划和有效管理评价工作的“生态文明建设先锋”，仍未忘记强调，“国家公园不是唯一的保护地，不能替代其他的保护方式。”

　　摘自《小康》2016年9月下