中国自然保护区事业开创60年来，成就举世瞩目，但同时也存在着各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题，在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，一场自然保护地体系的“重构”与“变局”正在加紧进行。

　　■ 位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保护区，湿地生态系统星罗棋布，自2005年三江源国家级自然保护区建立以来，生态保护成就举世瞩目，如今，三江源国家公园体制试点工作正蓬勃开展

　　位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保护区，地域辽阔、地形复杂，湿地生态系统星罗棋布，是长江、黄河、澜沧江的发源地，也是我国大江大河中下游地区和东南亚国家生态安全与区域可持续发展的生态屏障。

　　在世界范围内，很难再找出这样一个汇聚了如此众多名山大川的地方，也很难再找出三条源头如此血脉相连的大河。然而，上世纪末，受人类活动加剧、超载放牧及气候变化等因素影响，这一地区的草原、湖泊、冰川等生态系统发生退化。为此，2005年，国务院批准《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，决定国家投资75亿元人民币建设三江源国家级自然保护区。

　　十余年来，国家已累计投入生态资金近90亿元，使三江源地区的生态退化趋势得到初步遏制，三江源国家级自然保护区建设举世瞩目，20世纪末还鲜为人知的三江源，如今已成为21世纪保护自然生态和区域协调发展的热点地区。今年4月13日，三江源国家公园体制试点工作正式进入具体实施阶段。

　　三江源只是中国生态保护和建设成就的缩影。自1956年建立第一处自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。

　　2016年，中国自然保护区事业已开创60年，在迎来蓬勃发展新时代的此时，国家公园体制试点工作也加快了步伐。

　　中国“国家公园”亮相

　　国家公园的概念源自美国，1872年美国建立起了世界上第一座国家公园——黄石国家公园。经过一百多年的发展，国家公园已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，并形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式。目前全世界已有上百个国家设立了多达1200多座风情各异、规模不等的国家公园。

　　在中国，国家公园体制的建立工作正在紧锣密鼓地推进之中。

　　“建立国家公园体制”，是在三年前召开的党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出的。

　　去年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确指出，“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。”

　　此前，在2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份。根据国家发改委会同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》，每个试点省份可选取1个区域开展试点，试点时间为3年，2017年年底结束。

　　“九省份试点”的启动，无疑是自2013年年底中央正式提出建立国家公园体制后所跨出的重要一步。

　　不过，接下来的工作却并不轻松。

　　据知情人士介绍，为加强对试点工作的组织领导，建立工作协调机制，一个由国家发改委牵头的建立国家公园体制试点工作领导小组专门成立，国家发改委副主任王晓涛担任组长。领导小组多次召开领导小组会议和联络员会议，研究试点有关问题;多次召开座谈会，指导试点地区开展工作;此外，领导小组还赴多个试点地区进行了多次实地调研督导。

　　同时，发改委还启动了总体方案研究，在国家公园标准规范、现有保护地体系梳理、构建相适应的管理体制等方面开展重点课题研究，全面总结美国、南非、新西兰、巴西、德国、泰国、日本等国在国家公园体制建设与管理方面的实践经验。

　　为了更好地借鉴国际经验，力求确保中国国家公园体制既符合中国国情，又与国际接轨，确保国家公园体制建设从具体试点到顶层设计都科学合理、有章可循，国家发改委还与国外相关机构签署了多个合作协议。

　　尽管建立国家公园体制试点工作备受重视，但各地试点实施方案的形成过程却并不“一帆风顺”。国家公园体制试点工作开展一年多来，在相关部门和试点省的共同努力下，共有5个国家公园体制试点区试点实施方案获得批复，分别是：青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山。

　　探路先锋的激情与困惑

　　今年5月14日，国家发改委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》，标志着全国唯一以“林区”命名的行政区——神农架林区将正式启动国家公园体制试点。

　　湖北将神农架作为该省唯一的国家公园体制试点地区，在湖北国家公园研究中心主任邓毅看来，这是因为神农架具有得天独厚的资源禀赋和良好的保护基础，而且满足代表性、典型性和可操作性等试点区域的选择要求。

　　虽然自身有着较好的条件，又符合试点区域的要求，但在从跻身全国首批9个国家公园体制试点到国家公园体制试点正式启动的这一年多时间里，围绕《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》的编制工作，相关工作人员还是付出了极大的努力。

　　“神农架林区人民政府各部门展开了多方调研并形成了初稿，在此基础上又经过反复论证修改。”邓毅告诉记者，调研和论证主要围绕四个方面进行：一是试点范围是否选择神农架全域，原有保护地体系如何整合;二是采用什么样的单位管理体制，与地方政府的关系如何处理;三是人员需求测算及安置配备方案;四是资金需求测算。“考虑到改革涉及多方利益的调整，最终的试点实施方案采取了较为稳妥的‘三步走’方案，一年打牢基础、两年完成试点、远期全域推进。”

　　尽管大家都花费了不少心思，但邓毅仍然觉得，这样的试点实施方案并非十全十美，因为“还有许多深层次的矛盾尚待解决”。他举例说，比如如何处理保护与利用的关系，这在国家公园范围的划分、小水电和矿山的关停等问题上都有所表现;再比如说，国家公园管理局与地方政府间的事权划分尚有不清晰的地方，特别是与规划、保护相关的事务还有待厘清;还有，纵向政府间国家公园事权的划分也不是很清晰，这又会引起机构如何设立、职能如何确定等问题。